Die Schweiz ist neutral. So haben es wohl die meisten von uns einmal in der Schule gelernt. Doch was bedeutet «neutral sein» genau?

Darum geht es bei der Neutralitätsinitiative

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Die Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität», wie die Neutralitätsinitiative mit vollem Titel heisst, will die Neutralität in der Bundesverfassung genauer und verbindlicher definieren. Konkret verlangt die Initiative ein weitgehendes Verbot von Wirtschaftssanktionen. Grundsätzlich dürfte die Schweiz nach einer Annahme der Initiative nur noch Sanktionen mittragen, die vom UNO-Sicherheitsrat beschlossen wurden.

Zudem soll in der Verfassung festgeschrieben werden, dass die Schweiz keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitreten darf. Eine Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen wäre nur noch bei einem direkten militärischen Angriff auf die Schweiz oder zur Abwehr eines unmittelbar drohenden Angriffs zulässig.

Die Initiative wurde vom Verein «Pro Schweiz» und verschiedenen SVP-Exponenten lanciert und ist im Sommer 2024 zustande gekommen. Der Bundesrat und das Parlament empfehlen die Initiative zur Ablehnung.

Mit der Neutralitätsinitiative will ein Komitee aus dem Umfeld der SVP die Neutralität jetzt detailliert in der Bundesverfassung verankern. Die Initianten sprechen von einer Rückkehr zur traditionellen Neutralität. Nur: Gab es überhaupt jemals eine traditionelle Schweizer Neutralität? Oder wurde sie im Laufe der Geschichte immer wieder neu interpretiert? Ein Blick auf die Schweizer Neutralitätsgeschichte.

1291 bis 1815: Die Zeit vor dem Wiener Kongress

Lange vor der Gründung des modernen Bundesstaats 1848 versuchte schon die Alte Eidgenossenschaft, sich aus Konflikten herauszuhalten. Von «Neutralität» habe damals allerdings noch niemand gesprochen, sagt der Historiker Sacha Zala, Direktor der Forschungsstelle Diplomatische Dokumente der Schweiz (Dodis).

Stattdessen war vom sogenannten «Stillsitzen» die Rede. Die Eidgenossen wollten sich nicht in Kriege anderer Staaten hineinziehen lassen. Mit dem heutigen Verständnis von Neutralität habe diese Haltung allerdings noch wenig zu tun gehabt. Trotzdem gilt dieses «Stillsitzen» als Vorläufer jener aussenpolitischen Zurückhaltung, die später zur Schweizer Neutralität wurde.

Dem Stillsitzen stand allerdings ein einträgliches Geschäftsmodell gegenüber: Die Alte Eidgenossenschaft hielt sich zwar meistens aus Kriegen heraus, verdiente gleichzeitig aber am Solddienst. Tausende Schweizer kämpften während vieler Jahre als Söldner für verschiedene europäische Herrscher. Für Zala zeigt dies, dass schon die damalige Zurückhaltung – das Stillsitzen – vor allem praktischen und wirtschaftlichen Überlegungen diente. Wer sich aus Konflikten heraushielt, konnte seine Söldner an verschiedene Kriegsparteien verkaufen und daraus Profit schlagen.

1815 bis 1918: Der Wiener Kongress und seine Folgen

Nach dem Sturz Napoleons wird am Wiener Kongress (1815) die europäische Ordnung neu verhandelt. Und dabei wird unter anderem auch die «immerwährende Neutralität» der Schweiz erstmals völkerrechtlich anerkannt. Zala sagt, dies sei in erster Linie ein Projekt der europäischen Grossmächte gewesen. Aus machtpolitischem Kalkül sollte zwischen Frankreich und Österreich ein stabiler Pufferstaat geschaffen werden.

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• Bild 1 von 3. Die Schlacht bei Waterloo am 18. Juni 1815 war die letzte und entscheidende Niederlage von Napoleon Bonaparte.

  Bildquelle: IMAGO/KHARBINE-TAPABOR.

• Bild 2 von 3. Beim Wiener Kongress ordneten Vertreter aus rund 200 europäischen Staaten nach der Niederlage Napoleons die politische und territoriale Landkarte Europas neu.

  Bildquelle: Deutsche Fotothek, Germany.

• Bild 3 von 3. Der Neuenburgerhandel war der Konflikt von 1856 bis 1857 zwischen der Eidgenossenschaft und Preussen um die staatliche Zugehörigkeit des Kantons Neuenburg.

  Bildquelle: Sammlung Nationalmuseum – SNM_GBE-85607_LM-49104.

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René Roca, Historiker und Mitautor der Neutralitätsinitiative, widerspricht dieser Sichtweise. Das Selbstverständnis der Schweiz als neutrales Gebilde sei schon vor 1815 entstanden und am Wiener Kongress lediglich international bestätigt worden.

Neutralität bedeutete nie, aussenpolitisch keinen Einfluss zu nehmen.

Die Vorstellung einer Schweiz, die sich nach 1815 dann stets aus allen Konflikten herausgehalten habe, passt allerdings nur bedingt zur Geschichte. So mobilisierte die Eidgenossenschaft während des Neuenburgerhandels von 1856 sogar Truppen gegen Friedrich Wilhelm IV., den König von Preussen, wobei eine militärische Auseinandersetzung letztlich ausblieb.

Dies sei ein wichtiges Gegenbeispiel zur Vorstellung einer starren Neutralität, sagt Zala. Die damals junge Schweiz habe ihre Interessen durchaus selbstbewusst vertreten. «Neutralität bedeutete nie, aussenpolitisch keinen Einfluss zu nehmen», sagt Zala.

Mit der Gründung des Roten Kreuzes 1863 und der ersten Genfer Konvention ein Jahr später erhält die Schweizer Neutralität eine neue Dimension. Die Schweiz entwickelt sich zunehmend zum Zentrum des humanitären Völkerrechts und baut ihre Rolle als Vermittlerin aus. Für René Roca bilden Neutralität, gute Dienste und humanitäres Engagement fortan eine Einheit, die bis heute Geltung habe.

1918 bis 1990: Die Neutralität wird zur Identität

Während des Ersten Weltkriegs kommt es in der Schweiz innenpolitisch zu Reibereien. Viele Deutschschweizer sympathisierten mit Deutschland und Österreich-Ungarn, während viele Romands eher zu Frankreich hielten.

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• Bild 1 von 3. 1914: Britische Soldaten stehen während des Ersten Weltkriegs in einem schmalen Schützengraben in Reih und Glied.

  Bildquelle: Getty/Hulton Archive.

• Bild 2 von 3. 1916: Soldaten bereiten sich mit Gasmasken an der Westfront vor.

  Bildquelle: Getty/Hulton Archive.

• Bild 3 von 3. Ein amerikanischer Soldat schreibt einen Brief im Schützengraben.

  Bildquelle: Getty/Bettmann.

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Historiker Sacha Zala sieht gerade in dieser Situation den eigentlichen Durchbruch der Neutralität als nationaler Idee. Sie wurde zum gemeinsamen Nenner einer sprachlich und kulturell gespaltenen Schweiz. «Wir schauen weder nach Paris noch nach Berlin, lautete die Botschaft», sagt Zala. Die Neutralität wurde zum Symbol des inneren Zusammenhalts.

Kaum eine Frage spaltet die Neutralitätsdebatte heute stärker als jene nach Sanktionen. Mit dem Beitritt zum Völkerbund im Jahr 1920 akzeptierte die Schweiz die Möglichkeit, wirtschaftliche Sanktionen gegen Aggressoren zu verhängen, verzichtete jedoch auf militärische Massnahmen. Diese sogenannte «differentielle Neutralität» gilt für Zala als Beleg dafür, dass die Schweiz ihre Neutralität stets flexibel ausgelegt hat. Roca sieht hingegen den Beginn einer Entwicklung, die den ursprünglichen Neutralitätsgedanken zunehmend verwässert habe.

Im Konflikt zwischen Ost und West wird die Neutralität dann zum eigentlichen Markenzeichen der Schweiz. Genf entwickelt sich zu einem wichtigen Ort für internationale Verhandlungen.

Für René Roca beweist insbesondere der KSZE-Prozess der 1970er-Jahre, eine Reihe von diplomatischen Konferenzen zwischen den beiden Blöcken, dass ein glaubwürdig neutraler Staat Brücken bauen kann. Zala hält dagegen: Die internationale Lage habe diese Rolle der Schweiz begünstigt, und sie habe davon in vielfältiger Hinsicht profitieren können.

1990 bis 2026: Vom Ende des Kalten Krieges bis heute

Viele verbinden die aktuelle Neutralitätsdebatte mit dem russischen Angriff auf die Ukraine, weil die Schweiz die Wirtschaftssanktionen der EU gegenüber Russland übernommen hat. Für Zala beginnt die eigentliche Zäsur jedoch bereits ab 1990.

Nach dem Ende des Kalten Krieges übernimmt die Schweiz erstmals UNO-Sanktionen gegen den Irak und beteiligt sich zunehmend an internationalen Friedensmissionen. Neutralität wird nun stärker als Instrument internationaler Zusammenarbeit verstanden und weniger als Ausdruck strikter Distanz zu Konflikten. Auch für Roca beginnt schon damals eine Entwicklung, die nun korrigiert werden müsse.

Genau hier setzt die Neutralitätsinitiative an. René Roca und die Initianten fordern eine Rückkehr zu einer «integralen Neutralität». Sprich: keine wirtschaftlichen Sanktionen, keine Teilnahme an Militärbündnissen und eine aktive Vermittlerrolle.

Die Geschichte zeigt, dass die Schweizer Neutralität gerade dann erfolgreich war, wenn sie pragmatisch an die politischen Realitäten angepasst wurde.

Sacha Zala hält diese starre Definition für zu radikal. Eine solche Verfassungsregel würde den Handlungsspielraum der Schweiz unnötig einschränken. «Die Geschichte zeigt, dass die Schweizer Neutralität gerade dann erfolgreich war, wenn sie pragmatisch an die politischen Realitäten angepasst wurde.»

Auch wenn sich die meisten Historikerinnen und Historiker einig sein dürften, dass Neutralität für die Schweiz in der Vergangenheit ein zentraler Begriff war und ist, gehen die Meinungen weit auseinander, was daraus für die Zukunft abzulesen ist. René Roca betont einen historischen Wert, der wieder klarer verankert werden müsse. Sacha Zala dagegen sieht die Schweizer Neutralität als politisches Instrument, das fortlaufend angepasst wurde und flexibel bleiben müsse.

Die Abstimmung dreht sich damit nicht nur um die Zukunft der Neutralität, sie ist auch eine Diskussion darüber, wie deren Vergangenheit zu lesen ist: als Geschichte einer beständigen Tradition oder als Geschichte ständiger Anpassungen.